重磅！最高檢工作報告中重要問題釋義
3月8日，最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大五次會議上作最高檢工作報告。這份報告的附件，首次增加了“報告中重要問題釋義”，全文如下↓
報告中重要問題釋義
2018年以來，全國人大代表、全國政協委員審議討論最高人民檢察院工作報告、視察調研檢察工作時，認真負責地提出寶貴意見建議。本次全國兩會是第十三屆全國人民代表大會、政協第十三屆全國委員會第五次會議，我們在報告2021年工作時，縱深回望2018年以來的工作，着意彙報代表委員持續關注的重點工作進展情況，展現在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，檢察機關貫徹習近平法治思想，堅持依法能動履職，沿着中國特色社會主義法治道路穩步向前取得的成果。
一、報告爲什麼要以依法能動履職爲主線？
近幾年最高檢工作報告都有一條貫穿全篇的主線。2019年是“以人民爲中心”，2020年是“守初心、擔使命”，2021年是“擔當作爲”。報告主線不是“寫”出來的，而是檢察履職實踐的體現。近年來，最高檢反覆強調要深化理解、充分運用國家法律制度，把監督辦案持續做深做實，更加主動服務黨和國家工作大局，更好保障人民根本利益。去年黨史學習教育中，進一步明確提出“依法能動履職”。今年的報告就以此爲主線。
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檢察機關作爲司法機關和國家法律監督機關，監督辦案有三種形態：一是被動收案。如審查逮捕、審查起訴、辦理申訴案件等，一般是由公安機關等移送案件、涉案當事人等提出申訴，檢察機關才依法受理進行審查。二是主動監督。如立案偵查司法工作人員相關職務犯罪，辦理公益訴訟案件，對刑事、民事、行政訴訟活動進行監督等，都應當積極主動。去年這三類案件同比分別上升58.6%、12.3%和24.4%。三是能動履職。在監督辦案過程中，針對個案、類案發生的原因，自覺、主動融入國家治理，通過制發檢察建議等方式，促進防範相關案件反覆發生，實現治罪與治理並重。這看似不是“硬任務”，卻是更重責任，更需要發揮主觀能動性積極履職。
2018年以來，最高檢結合監督辦案，已先後向有關部門發出第一至七號檢察建議，均得到積極迴應，推動系統治理，從源頭上防範相關問題發生。比如，最高檢抗訴一起強姦、猥褻女童案，就此類案件暴露出的校園安全問題，2018年10月向教育部發出“一號檢察建議”，此後各級檢察機關會同教育行政部門“沒完沒了”督促落實，促進減少、防止侵害未成年人案件發生。會同教育部、公安部等建立的強制報告、入職查詢制度寫入未成年人保護法，相關單位及其工作人員在工作中發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即向公安、民政、教育等部門報告；密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應當查詢是否具有性侵害、暴力傷害等違法犯罪記錄，把“大灰狼”擋在門外。再比如，檢察辦案發現，利用快遞等渠道寄遞違禁品問題突出。2020年起訴寄遞毒品犯罪1830件、寄遞槍支彈藥爆炸物犯罪1071件。分析案件背後原因，發現實名收寄、開箱驗視、強制安檢等制度落實不到位，同城快遞、網絡送餐等新業態缺乏嚴格監管。爲此，2021年10月專門向國家郵政局發出“七號檢察建議”，抄送交通運輸部、商務部等12個部門，促進大家一起來管。從個案辦理到社會治理，監管到位了，類似的違法犯罪就會大大減少，依法能動履職、訴源治理，成效盡在其中。
二、檢察機關融入社會治理、促進訴源治理的法理、職責依據是什麼？
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訴源治理是檢察機關依法能動履職最突出的體現，就是把習近平總書記強調的“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”抓實。我們國家社會治理最大的優勢、最本質的特徵，就是黨的領導。在黨的集中統一領導下，不同社會治理主體共同參與，落實以人民爲中心，夯實長治久安基石。這是檢察機關積極主動融入社會治理的根本依據，踐行做實“從政治上看”。再從法律上看，刑事訴訟法第2條規定，司法機關不僅要“懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究”，而且要“教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行爲作鬥爭，維護社會主義法制”，“保障社會主義建設事業的順利進行”；民法典第1條規定，貫徹實施民法典目的是“保護民事主體的合法權益，調整民事關係”，“適應中國特色社會主義發展要求，弘揚社會主義核心價值觀”；人民檢察院組織法第2條規定，“人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行”。可見，對檢察能動履職、促進訴源治理，“國法”有明確、更高要求！幾年來，我們一直努力做實、做好。
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最高檢提出，涉及人民羣衆急難愁盼，辦案中發現履職缺位或存在漏洞，就要秉持法的精神，作爲“兜底”機關管起來，以檢察履職、監督辦案的“我管”，促各方履職、齊心協力“都管”。比如，一些行政訴訟案件因超過起訴期限被駁回，程序已結但訟爭未解，矛盾累積，當事人不斷信訪。2019年至2020年最高檢部署行政爭議實質性化解專項監督，2021年常態化開展，把化解行政爭議作爲審查行政訴訟監督案件的必經程序，促進了一大批行政爭議案結事了、政和人和。
三、公益訴訟檢察工作爲何備受關注？
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探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度安排。人民檢察院作爲公共利益的代表，對在履行職責中發現的損害國家利益和社會公共利益的案件，向有關責任主體發出檢察建議或向人民法院提起訴訟，有利於從源頭上解決公益損害問題。
公益訴訟檢察法定監督範圍經歷了“4+5”的發展過程。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改時確定4個領域：生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓。2018年後相關法律制定、修改，進一步增加了5個領域：英烈權益保護、未成年人保護、軍人榮譽名譽權益保障、安全生產、個人信息保護。
辦理公益訴訟案件主要涉及政府履職，一些檢察機關有畏難情緒，不會、不敢、不願辦。2018年4月，最高檢明確提出“雙贏多贏共贏”辦案理念。我們是社會主義國家，在黨的領導下，檢察機關與行政機關分工不同，但根本目標完全一致，都是爲了維護國家和人民根本利益。公益訴訟檢察的本質是助力依法行政，行政機關、司法機關攜手解決公益損害問題，把以人民爲中心落實，這是中國特色社會主義制度優越性的充分體現。針對有人認爲公益訴訟就是要訴諸法庭，最高檢又明確提出“訴前實現維護公益目的是最佳司法狀態”。創設磋商制度，對相關公益損害案件線索，積極與行政機關溝通，促進主動履職。問題解決了，就不再發檢察建議。必須發出的檢察建議，則通過圓桌會議等形式接續協調促進落實，絕大多數問題在這個環節得以解決，以最小司法投入獲得最佳社會效果。極少數檢察建議未得落實、必須提起訴訟的，則努力將案件辦成法治教育樣本，辦理一案、警示一片、教育社會面。這些理念得到廣泛認同。
公益訴訟檢察工作穩步向前，2018年立案辦理11.3萬件、2019年12.7萬件、2020年15.1萬件、2021年16.9萬件，獨具特色的公益司法保護中國方案受到各方信賴、支持。網絡上曝光一些公益損害問題時，常有網民呼籲檢察機關加強相關公益訴訟，反映了對公益保護更高期待。當好公共利益代表，任重道遠。
四、最高檢爲什麼如此重視案例工作？
“案例”是報告的高頻詞，更是檢察機關能動履職促進訴源治理的紮實舉措。報告開篇就彙報最高檢制髮指導性案例、典型案例情況，這是多年來的首次。2010年，最高檢就建立了案例指導制度，至2017年共發佈9批38件指導性案例。2018年以來，最高檢成立新一屆案例指導委員會，共發佈指導性案例25批102件、典型案例168批1206件，要求檢察官辦案時主動檢索、參照辦案。去年還建成檢察案例庫，已收錄案例16.6萬件。
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一個案例勝過一打文件。對司法機關，案例是業務指導、政策指引和司法理念的引領，促進提升辦案水平；對社會，則是更直觀的釋法說理、法治教育，促進社會公衆理解、遵守法律，提升法治意識。比如，新冠肺炎疫情初期，對拒不執行隔離措施或瞞報謊報病情、旅居史等致病毒傳播案件，是按照以危險方法危害公共安全罪更重處罰，還是以妨害傳染病防治罪視情追責？我們發佈典型案例，既指導各地檢察機關堅持罪責刑相適應原則正確辦案，又對潛在犯罪形成有力震懾，同時促進人民羣衆提高對涉疫犯罪的認識、警惕，推進依法防疫、戰疫。去年疫情多點散發，起訴涉疫犯罪同比卻下降63.7%，其中妨害傳染病防治罪下降58.7%，說明依法戰疫深入人心，防疫秩序持續好轉。再比如，取快遞女子被造謠出軌案自訴轉公訴，我們作爲指導性案例發佈，讓更多羣衆知道網絡誹謗他人不只是侵犯個人權利，而且嚴重危害社會秩序，可被公訴，網絡空間也必須守法。同時，也爲執法司法機關提供了辦案參考，報告中提到的網絡造謠“老夫少妻”案，公安機關直接以公訴案件立案，就體現出案例的引領價值。又比如，最高檢指導辦理崑山反殺案後，作爲正當防衛指導性案例發佈，此後又發佈淶源反殺案、杭州盛春平案、麗江唐雪案等影響性正當防衛案件，從根本上引領、重塑依法正當防衛理念，鼓勵守法公民與違法犯罪作鬥爭，讓“法不能向不法讓步”深入人心。
2020年起，最高檢又以“檢察專報”形式，每季度選擇一批高發多發、嚴重危害社會秩序案件對外發布，介紹發案特點、趨勢，包括網絡犯罪、危害安全生產犯罪、危害食品安全犯罪、固體廢物污染公益訴訟等，已發佈7批20類案件情況。這樣定期梳理類案情況，提出防範對策，有利於促進訴源治理。
五、監督案件數量上升是執法司法問題更多了嗎？
檢察機關擔負着對刑事、民事、行政訴訟進行監督之責。2021年，訴訟監督案件數量普遍上升，有的上升幅度還較大。比如，對刑事審判活動違法情形提出糾正意見同比上升58.3%，以檢察建議監督糾正民事審判和執行活動中的違法情形同比上升40.9%。監督數量上升，總體看不是執法司法活動中的問題更多、更嚴重了，而是黨中央、人民羣衆對法律監督的要求更高、落得更實了。特別是我們努力擔起《中共中央關於加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》賦予的更重政治責任，相關執法司法機關給予更有力支持配合，監督力度加大了。比如，報告中講到清理涉企“掛案”。這些案件以前不存在嗎？一“掛”多年，偵查、起訴、審判環節都有，只是沒有引起足夠重視。檢察機關自覺、主動與各執法司法機關聯動，把現存積案清理掉，同時抓實日常監督履職，防治新的“掛案”，體現、落實了訴源治理。
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與發生在社會上的違法犯罪一樣，執法司法機關辦理案件發生的差錯，同樣既有偶發，也有常見多發，反映出執法司法管理機制要不斷完善。檢察監督不能滿足於糾正個案，必須注重源頭治理，與被監督機關一體提升辦案能力和科學管理水平，減少差錯、防止出錯，直至不發生需要法律監督的事項、案件。比如，對立案、偵查活動的監督，最高檢去年會同公安部出臺意見，共同設立偵查監督與協作配合辦公室，信息共享、實時監督，促進偵查活動從一開始就依法規範進行；對補充偵查、非法證據排除中發現的問題，定期彙總分析，主動與公安部和省、市公安機關會商，提出從頂層設計和管理上解決問題的建議，得到充分認同。再比如，對生效判決裁定的監督，我們提出抗訴不是越多越好，要在精準監督上下功夫，優先選擇在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件，抗訴一件，盡力促進解決司法理念、政策、導向性的問題，發揮對類案的指導作用。對類案背後反映的審判管理問題，監督中注重建議從源頭上規範司法。2018年、2020年，先後圍繞規範司法公告送達、防治虛假訴訟，發出第二號、第五號檢察建議，促進減少因送達不規範產生的申訴，從源頭遏制虛假訴訟，得到最高法院積極迴應。又比如，對刑罰執行和監管活動的監督，我們針對派駐監獄檢察人員相對固定、監督敏感性不強甚至被同化問題，2018年創設監獄巡迴檢察制度，進一步落實中，又深刻吸取孫小果、郭文思、巴圖孟和等“紙面服刑”案教訓，創新開展省內、跨省交叉巡迴檢察。對發現的問題，首先追究派駐檢察履職不力的責任。監督者、被監督者的責任都落實了，違法減刑、假釋、暫予監外執行就不會發生，也就促進、做到了訴源治理。
六、認罪認罰從寬制度爲什麼有利於訴源治理？
犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，有助於增強接受教育矯治的自覺性，更好迴歸社會，最大限度減少社會對立面。黨中央決定建立認罪認罰從寬制度，不僅着眼於提升訴訟效率、節約司法資源，更着重於化解社會矛盾、促進罪犯改造，更深層體現的是“國之大者”——在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。
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實施這一制度賦予檢察履職更重責任。過去，審查逮捕、審查起訴往往以書面爲主，重程序推進輕認罪教育。適用認罪認罰從寬制度，檢察官不僅要與犯罪嫌疑人面對面，全面充分把握案件事實，運用好證據和典型案例積極促進認罪認罰；還要細緻做好被害方工作，維護好被害方合法權益，讓其感受到、能認同犯罪嫌疑人、被告人認罪悔罪；還必須與律師深入溝通，聽取意見；更要對同類案件裁判瞭然於胸，準確把握定罪量刑標準，確保指控和量刑建議獲得庭審採納、社會認可。不僅工作量倍增，更對檢察官司法能力提出更高要求。
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2019年全國兩會期間，一些代表委員提出檢察機關在落實認罪認罰從寬制度中應當發揮主導作用，要求我們發揮好前連偵查、後接審判的優勢，協同各部門用好這一制度。2020年10月，全國人大常委會審議最高檢關於人民檢察院適用該制度的專項報告後，更加明確要求檢察機關發揮好制度適用中的主導作用。毫無疑問，“主導”不是權力，而是更重責任。我們認真落實，站位國家治理全局，積極主動擔當，充分履行法定職責，有力推動依法該用盡用、規範適用。經過持續有力督導，2020年以來適用率已穩定在85%以上。去年適用該制度的案件量刑建議採納率超過97%；一審服判率96.5%，高出其他刑事案件22個百分點，減少了大量可不發生的上訴、抗訴、二審、再審，取得了更好政治效果、社會效果和法律效果。
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需要特別彙報的是，並非只要認罪認罰就一律從寬，還要區分具體案件性質、情節和對社會的危害程度，綜合考慮從嚴、從寬因素，做到區別對待、罰當其罪。對犯罪性質、情節特別惡劣的，依法從嚴追訴、不予從寬。
七、少捕慎訴慎押爲何成爲黨和國家的刑事司法政策？
新中國成立以來，特別是改革開放以來，中國共產黨領導人民創造了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇蹟。2020年最高檢工作報告分析了1999年至2019年我國刑事犯罪結構的明顯變化：搶劫、殺人等嚴重暴力犯罪持續下降，醉駕、擾亂市場秩序、生產銷售僞劣商品、侵犯知識產權等新型危害經濟社會管理秩序犯罪大幅上升。面對這樣的變化，司法辦案理念、政策應與時俱進。爲此，最高檢明確提出要樹立少捕慎訴慎押檢察辦案理念，對輕罪案件、犯罪情節較輕的從犯以及確有悔罪表現的嫌疑人、被告人等，體現當寬則寬，慎重逮捕、羈押、追訴，促進認罪悔罪、減少社會對立面、增進社會和諧因素。2020年8月，政法領域全面深化改革推進會強調，堅持少捕慎訴慎押的司法理念。2021年4月，中央全面依法治國委員會在部署工作時明確提出，適應我國刑事犯罪結構性變化，堅持少捕慎訴慎押刑事司法政策。檢察機關積極推動形成共識，與公安機關、人民法院共抓落實。去年刑事案件訴前羈押率42.7%，比2018年下降12.2個百分點。不捕不訴多了，並不意味着放縱犯罪。對涉嫌輕微犯罪不逮捕的，該起訴的仍要起訴，同時可運用電子手環、大數據等科技手段進行監管；對決定不起訴的犯罪嫌疑人需要給予行政處罰的，移送主管機關。
八、最高檢爲什麼要推出涉案企業合規改革？
2018年11月，習近平總書記主持召開民營企業座談會，強調支持民營企業發展。實踐中，有的涉案企業因負責人被抓、被判刑無法正常生產經營，甚至由此倒閉、工人下崗。爲實事求是、更加穩慎辦理此類案件，2018年最高檢發佈11項具體檢察政策，對企業負責人涉經營類犯罪，依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的提出適用緩刑建議，引起社會廣泛關注。深化落實中，我們深刻認識到，對這類犯罪不能一寬了之，如果不找到問題根源並促進解決，企業刑事犯罪風險仍然存在，甚至可能出更大的問題。爲此，2020年起陸續在10個省市創新開展涉案企業合規改革試點：依法可不捕、不訴的，責成涉案企業作出合規承諾、切實整改，做實既厚愛又嚴管。這是一項集末端處理與前端治理於一體的履職創新，有利於促進涉案企業守法經營、預防再犯，同時警示其他企業，促進訴源治理。推進過程中，最高檢會同司法部、國務院國資委、全國工商聯等8部門共建第三方監督評估機制，成立獨立第三方機制管理委員會，強化監管落實。對經第三方評估認爲違背承諾、整改無效的，則依法提起公訴，防止以虛假合規逃避刑事制裁。企業合規、嚴管，法治化營商環境得以落實，更有利於促進經濟健康發展、社會內生穩定。今年已部署全面推開這項改革。
九、羣衆信訪“件件有回覆”如何促進信訪“倒三角”結構持續改善？
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當事人不服人民法院生效裁判，不服公安機關、人民檢察院處理決定，或認爲司法機關及其工作人員辦案違法的，可向人民檢察院提出控告、申訴。2013年以來，檢察機關接收信訪總量保持在年均100萬件左右，信訪羣衆無不期盼訴求得到圓滿解決！
因工作力量不足等多方面原因，檢察機關接收的羣衆來信大多未能及時回覆。有的申訴人爲此在申訴信裡把郵資、信封附上，“請”我們回信，實際是對我們的批評。2019年全國兩會上，最高檢承諾羣衆信訪“7日內程序回覆、3個月內辦理過程或結果答覆”。有不少同志擔心做不到。我們充實信訪工作力量，強化督導檢查，用心用情抓好落實，三年來收到的279萬件羣衆信訪均在7日內告知“已收到、誰在辦”；3個月內辦理過程或結果答覆率超過90%。件件回覆是基礎，信訪羣衆更期盼案結事了。我們要求各級檢察院領導幹部帶頭辦理疑難複雜信訪案件，特別強調基層檢察院接收的首次信訪案件全部由院領導直接辦理，踐行新時代“楓橋經驗”，全力在首辦環節化解，減少矛盾外溢、上行。縣級檢察院受理信訪佔比從2019年的24.5%上升至去年的29.8%，信訪“倒三角”結構得到持續改善。
在領導幹部直接辦案的基礎上，最高檢自2019年起創新開展公開聽證，把爭議大、影響性申訴案件過往多年的辦案過程“曬出來”，請就在羣衆中生活、工作的各方面代表作爲第三方參與，以看得見、聽得懂、感受得到的方式，公開、直面說法理、講情理，有效促進案結事了人和。2021年全國檢察機關共組織聽證10.5萬件，是2020年的3.5倍。
聽證過程本身就是生動的法治課，既對當事人以案釋法，又用鮮活案例促進有關方面、社會公衆形成共同法治觀念，被認爲是檢察機關辦案方式的“自我革命”。一個公開聽證，解決一批類似案件，就是做好具體、形象、生動、有效訴源治理的過程。比如，落實少捕慎訴慎押刑事司法政策過程中，不捕不訴增多，如不做充分的釋法說理工作，公安機關提請複議複覈難免會相應增多，被害人申訴也會增加。這些檢察機關正常辦案引發的內生案件，不僅會導致刑事司法政策落實效果打折扣，也耗費更多司法資源。檢察機關從訴源治理出發，對有爭議、有影響的不批捕、不起訴案件公開聽證，進行“會診”，促進統一認識、統一執法司法標準，對社會公衆則做實了釋法說理，特別是讓當事人親友、鄰里、單位同事參與，攜手做好矛盾化解、情緒疏導等工作。正是這種執着、努力，2021年不批捕38.5萬人、不起訴34.8萬人，比2018年分別上升28.3%和1.5倍，而公安機關提出不同意見、提請複議複覈反而下降37.4%，被害人不服提出申訴也下降11.2%，辦案效果得到多方認同。
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十、檢察隊伍建設怎樣抓好源頭治理？
檢察隊伍建設同樣有理念指引問題。去年經過政法隊伍教育整頓，因違紀違法被查處的檢察人員是2020年的2倍。從嚴治檢，查處違紀違法是使其“不敢”。從不敢——嚴查處，到不能——嚴監管，再到不想——嚴教育，最根本的是政治建設須加強，這就是抓源治本。
我們落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等“三個規定”，就是防治人情案關係案金錢案、整治司法腐敗的重要舉措。2019年，最高檢系統內巡視中發現一些檢察院一直是“零報告”，提出不能讓不實的“零報告”架空好規定。以上率下，堅持逢問必錄，四級檢察院全員覆蓋、逐月報告。去年記錄報告有關事項16.2萬件，其中反映情況、訴求，體現監督的佔93.1%，干預、插手辦案的只有6.9%。逢問必錄築牢司法公正制度“堤壩”，是爲了讓老百姓相信“打官司不用求人，公正辦案不用找關係”，促進司法環境海晏河清。我們還把源頭治理融入檢察管理，建立“案-件比”司法質效評價標準。“案-件比”，主要指社會上實際發生的一個“案子”，與進入司法程序後經歷若干訴訟環節統計的“案件”，形成的對比關係。其中蘊含的道理很樸素：一個“案子”經歷的司法程序、引發的內生“案件”越多，司法資源耗費就越多，當事人訟累就越重、感受也就越差。“案-件比”越接近1:1，首辦環節案結事了，效果越好。落實中已見明顯成效，兩年來壓減了86.4萬個空轉程序、內生案件，監督辦案質效明顯提升。更重要的是檢察理念、作風在轉變，檢察官努力把每一個案件辦到極致，讓人民羣衆切實感受到公平正義就在身邊。
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回望這幾年走過的路，在各位代表委員有力監督支持下，檢察工作正經歷整體性重塑。這是在以習近平同志爲核心的黨中央領導人民開創中國特色社會主義新時代大背景下的檢察實踐，是貫徹落實習近平法治思想的一個縮影，是全面依法治國新的偉大實踐取得重大進展的一個註腳。新徵程上，新時代檢察人將不負人民、不負使命，繼續走好黨和人民檢察事業新的長征路！
